К ВОПРОСУ О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ГАЗЕТ И ЖУРНАЛОВ
В последнее время в средствах массовой информации широко и несколько нервозно обсуждается проблема лицензирования газет и журналов. Действительно ли для издания печатных СМИ требуется специальная лицензия? Нет ли в процедуре лицензирования издательской деятельности угрозы свободе слова?
Все эти вопросы я задавал себе еще весной 1991 года, когда, будучи заместителем министра печати и массовой информации, разрабатывал Временное положение об издательской деятельности в РСФСР. Этот документ был утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 17 апреля 1991 года № 211 и практически без изменений действует и поныне.
Примем во внимание, что в том далеком году данное положение не только не ущемляло свободу слова, но, напротив, резко расширяло ее. Оно взламывало старую бюрократическую систему, исключавшую любую инициативу, и давало право заниматься издательским делом почти всем от государственных органов до рядовых граждан.
В Положении впервые были провозглашены такие демократические принципы как свобода издательской деятельности, недопустимость цензуры печати и т. д. Одновременно вводились и вполне оправданные в демократическом обществе запреты: недопустимость использования издательской деятельности для совершения уголовно наказуемых деяний, для вмешательства в личную жизнь граждан, посягательства на их честь и достоинство. Особо выделялась тема борьбы с книжным пиратством: если издательство не менее двух раз в течение года нарушало законодательство об авторском праве, то лицензия могла быть аннулирована. Иными словами, Положение фактически распространяло те гарантии, которые Закон СССР о печати от 12 июня 1990 года дал средствам массовой информации, на сферу книгоиздания и издательской деятельности в целом.
Но распространялось ли оно на газеты и журналы? Внимательно проанализируем текст Положения. В пункте 2 ясно говорилось: Настоящее Положение распространяется на все книжные, газетные, газетно-журнальные и иные издательства, расположенные на территории РСФСР, независимо от их организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности и форм собственности. Отсюда следуют два вывода. Во-первых, оно распространяется на все издательства, в том числе выпускающие газеты и журналы, а во-вторых, оно не распространяется на сами газеты и журналы как средства массовой информации.
Обратим внимание и на пункт 5: Юридические лица и граждане, обладающие правом на издательскую деятельность, реализуют его путем учреждения или приобретения в установленном порядке издательства и получения лицензии. Следовательно, учредители СМИ вправе создавать либо приобретать издательства. Более того, они должны это делать и получать лицензию, если собираются издавать книги, брошюры, альбомы, плакаты, буклеты, открытки или иные изделия полиграфического производства. Но для выпуска своего средства массовой информации лицензия не требуется.
Скажем, администрация города Н. учредила газету Н-ский вестник и ее редакцию как унитарное предприятие. Для выпуска любой печатной продукции, помимо газеты и официальных материалов, ей будет необходима издательская лицензия. А для издания газеты? Здесь подлежит применению Закон Российской Федерации О средствах массовой информации от 27 декабря 1991 года. Он предусматривает для выпуска печатных СМИ не лицензионный, а регистрационный порядок.
Юридическая схема проста и демократична: организация или гражданин создает СМИ и представляет его на регистрацию (ст. 7), редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации (ст. 8). Вся деятельность редакции состоит именно в том, чтобы осуществлять производство и выпуск средства массовой информации (абз. 9 ст. 2). В то же время издательство осуществляет лишь материально-техническое обеспечение производства продукции средства массовой информации (абз. 12 ст. 2). За изготовление и распространение продукции СМИ без его регистрации предусмотрена административная ответственность по статье 1711 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Таким образом, Закон о СМИ, принятый, кстати, позднее Временного положения об издательской деятельности, ясно дал понять, что для издания газет и журналов издательская лицензия не требуется ни их редакциям, ни их учредителям.
Но, разумеется, возможна и, более того, широко распространена такая ситуация, когда некое издательство выполняет все или некоторые функции издателя в отношении одной или нескольких газет, не будучи при этом ни их учредителем, ни редакцией, ни собственником. Например, в столичном издательстве Пресса-1 печатается немало газет. Все эти печатные СМИ имеют своих владельцев, учредителей, редакции. Поскольку собственно издательской деятельностью они не занимаются, постольку и издательская лицензия им ни к чему. А вот для издательства Пресса-1 наличие лицензии обязательно. Причем, сегодня - с учетом требований не только Временного положения, но и Федерального Закона О лицензировании отдельных видов деятельности от 25 сентября 1998 года.
Такая лицензия дает издательству Пресса-1 право издавать любую печатную продукцию. При этом Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций имеет право приостановить действие лицензии и обратиться в суд с заявлением о ее аннулировании (ст. 13 ФЗ о лицензировании). Оснований для аннулирования лицензии всего три: обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; незаконность решения о выдаче лицензии.
Естественно, нарушение требований законодательства редакциями, учредителями или владельцами СМИ никак не может быть основанием для аннулирования лицензии издательства, поскольку их ответственность законодательно разведена. Скажем, редакция, главный редактор, журналист отвечают за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство граждан и организаций, а издательство за нарушение договорных обязательств по материально-техническому обеспечению производства продукции СМИ. Иными словами, каждый отвечает за свое. В противном случае, возложение, например, на издательство Пресса-1 ответственности за грехи печатающейся здесь Общей газеты означало бы лишь то, что издательство прекратит свое существование, а Общая газета вместе с другими СМИ найдет себе другого издателя.
Именно такой позиции всегда придерживалось Министерство печати, исполняя требования Временного положения и Закона о СМИ. Об этом наглядно свидетельствует девятилетняя практика лицензирования издательской деятельности. Никогда прежде Министерство не требовало, чтобы выпуск печатного средства массовой информации обусловливался наличием лицензии на издательскую деятельность. И невозможно сегодня радикально изменить эту практику, даже если убедить правительство в целесообразности принятия новой редакции Положения.
Ничего не меняет и упоминание издательской деятельности в Федеральном Законе О лицензировании отдельных видов деятельности. Дело в том, что Закон о СМИ предусмотрел: любые ограничения в области производства и распространения массовой информации могут вводиться только законодательством о средствах массовой информации и никак иначе (ст. 1).
Для того, чтобы в сфере СМИ простой и демократичный регистрационный порядок заменить на лицензионный, потребуется полная ревизия Закона Российской Федерации О средствах массовой информации. Более того, придется менять статью 29 Конституции Российской Федерации, поскольку лицензирование будет означать ограничение свободы массовой информации.
Наконец, инициаторам подобных реформ придется убедить руководство страны в необходимости денонсации Европейской конвенции о правах человека и, соответственно, выхода России из Совета Европы. Дело в том, что статья 10 Европейской конвенции разрешает государствам-членам Совета Европы вводить разрешительный (лицензионный) порядок только применительно к телевизионным и радиовещательным компаниям. Следовательно, введение лицензирования печатных СМИ будет означать выход России из общеевропейского круга цивилизованных демократических государств. Со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Михаил Федотов
доктор юридических наук, профессор