Комментарий к проекту Закона РФ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О средствах массовой информации
Российская Газета, 28 марта 1998 г.
ПОРА ЛИ СВЯЩЕННОЙ КОРОВЕ НА БОЙНЮ?
ИЛИ ЧТО ТАИТ МОДЕРНИЗАЦИЯ ЗАКОНА О СМИ
Юрий БАТУРИН
Михаил ФЕДОТОВ
Владимир ЭНТИН
|
- Как вам нравятся такие проекты? - запальчиво спросил я. - Бред, - почему-то оглянувшись, ответил Бомбардов... - Хорошо. Я понял и считаю положение безнадежным. Раз для того, чтобы пьеса моя пошла на сцене, ее необходимо искорежить так, что в ней пропадает всякий смысл, то и не нужно, чтобы она шла! М.А.Булгаков. Театральный роман. |
14 января 1998 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О средствах массовой информации. За шесть лет жизни Закона предпринималось немало попыток усовершенствовать правовые механизмы свободы массовой информации.
Ряд поправок был даже принят, но особого влияния на фактически складывающиеся правоотношения они не оказали. И причина здесь не в чьей-то злокозненности, а в непродуманности имплантируемых юридических конструкций, в неаккуратном обращении с текстом как существующего, так и вновь создаваемого законодательного акта.
Предпринятая же ныне попытка ревизии Закона, утвердившего свободу печати в нашей стране, удивительно напоминает алгоритмы работы с текстом, описанные М.А.Булгаковым. Предпосланная проекту, внесенному депутатами Р.Габидуллиным, Ю. Нестеровым, С.Сухаревым, О.Финько, В.Цоем и О.Шенкаревым, пояснительная записка утверждает, что он призван, с одной стороны более четко защитить независимость средств массовой информации, с другой, привести в равновесие свободу СМИ и их ответственность за слово перед обществом. Среди намерений, которыми руководствовались авторы: избавить механизм свободы печати от лишних деталей вроде института учредителя, ввести институт собственника средства массовой информации, побороть сложившиеся монополии в печатной и электронной прессе, и, наконец, ввести новое право человека и организаций - требовать приостановления и даже прекращения деятельности СМИ.
Однако, внимательный анализ законопроекта высвечивает совершенно иную сверхзадачу: создать нормативную базу для передела собственности в сфере массовой информации, а чтобы журналисты не слишком сопротивлялись, подвесить над ними пару дюжин дамокловых мечей. Попутно сделано множество поправок, которые - по мнению их авторов - не носят концептуального характера, но зато позволяют надежно лишить закон о СМИ сколько-нибудь здравого юридического смысла.
Но, как известно, сила действия равна силе противодействия. И то, что волна возмущения пока еще не поднялась, объясняется лишь тем, что одни журналисты проект еще не успели достать (официально он - в духе старых советских традиций - нигде не публиковался), а другие и не собираются тратить на него время, будучи уверены, что какой бы закон ни был принят, выполняться он все равно не будет. Но не стоит расслабляться. Ясно, что лучше иметь хороший закон, чем плохой. Даже, если последний и не выполняется: при определенной ситуации его могут начать внедрять силой - и тогда захрустят кости.
Ошибка в объекте
В первоначальном варианте пояснительная записка к законопроекту называлась: "Пришло ли время коснуться священной коровы?. Ныне заголовок отсутствует, но не потому, что авторы засомневались в своей затее: они уверены - время пришло.
Да вот беда, налицо, как говорят криминалисты, ошибка в объекте. Жертвой усовершенствования становится не только текст закона о СМИ, но и статья 29 Конституции России, закрепляющая свободу мысли и слова, свободу искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, свободу массовой информации. Можно ли иначе интерпретировать положения проекта, которые многократно расширяют перечень оснований для прекращения деятельности средств массовой информации, вводят такое наказание как приостановление выпуска СМИ сроком до шести месяцев, возрождают органы цензуры (что прямо запрещено Конституцией!), сокращают перечень субъектов, наделенных правом создавать средства массовой информации, и т.д.?
Мы никогда не считали Закон о СМИ священной коровой, чему есть письменные (и опубликованные) подтверждения. Как и любой правовой акт, он нуждается в совершенствовании, но оно не может быть самоцелью. Авторы проекта сами признают, что закон о СМИ справедливо считается правовой основой свободы слова в России и одним из немногих законов, реально действующих в информационной сфере. Зачем же ломать то, что хорошо работает? Чтобы выдавать потом действительное за желаемое?
Примечательно, что на факультете журналистики МГУ уже стали традиционными конференции, посвященные закону о СМИ. Их участниками сформулировано немало дельных предложений по его усовершенствованию. Но самое короткое и, как теперь ясно, самое долгоиграющее предложение было высказано главным редактором Московских новостей В. Лошаком на первой такой конференции: лучшее, что можно сделать сейчас с законом о СМИ, это не трогать его. По мнению участников последней, прошедшей минувшим летом конференции, рекомендация В.Лошака актуальна и сегодня.
Убеждены: реформа Закона должна созреть - вместе с формированием судебной и административной практики, углублением экономических реформ, становлением духа профессиональной корпоративности и укоренением механизмов саморегуляции в вопросах журналистской этики. Пусть сперва пленум Верховного Суда РФ обобщит практику по делам, связанным с реализацией Закона о СМИ, пусть пройдут его нормы проверку на соответствие международным стандартам в правозащитных органах Совета Европы, пусть сформируются хотя бы зачатки культуры свободной журналистики.
Всех этих условий сегодня нет. Значит реформаторов подталкивает не объективная общественная потребность, а нечто иное. Что именно? Инициатор одной из предыдущих попыток ревизии закона, бывший председатель Роскомпечати предельно ясно сформулировал цель - вырвать Закон о СМИ! Впрочем, в определенных кругах представления о необходимости изменений в сфере массовой информации сформировались еще до того как в 1990 году был принят первый, союзный закон о печати и других СМИ. И многие инновации, которые сегодня пытаются протащить в закон, были сформулированы именно тогда, с целью похоронить свободу печати, которая еще только-только зарождалась. Так что идея коснуться священной коровы родилась раньше ее самой и звучала так: убить священную корову в эмбрионе!
Необходимая оборона
Закон сам превосходно защищает себя от некомпетентного вмешательства. Его иммунитет может быть охарактеризован как Закон сопротивления законодательного материала. Стоит только опрометчиво включить несколько лишних слов в текст правового акта, как они тут же вступают в противоречие с самыми разными его нормами, начинают с ними враждовать, перекрывая возможности применения пришельцев на практике. Вот почему так важно обеспечить должное качество имплантируемого нормативного материала. Перефразируя Чехова, можно сказать, что в законе все должно быть прекрасно - и концепция, и процедура, и законодательная техника...
Закон-уродец не может рассчитывать на реализацию, даже если за его неисполнение будет предусмотрено суровое наказание. Почему? Прежде всего потому, что конструирование законодательного текста подчиняется жестким правилам, игнорируя которые, можно создать лишь законоид, который внешне будет походить на полноценный нормативный акт, но, будучи лишен механизмов реализации, противоречащий Конституции, другим законам, самому себе, а иногда элементарной логике и правилам русского языка, он сможет лишь пополнить число недействующих нормативных актов.
Вторгаясь в живую ткань действующего закона, уважаемые авторы проекта не затруднили себя тем, чтобы сохранить взаимную корреляцию между отдельными нормами. Видимо, они стали жертвами синдрома белого листа. Действительно, чистый лист бумаги завораживает и создает обманчивое впечатление, что законописец имеет дело с tabula rasa. На самом же деле, правовая система больше похожа на листы толстенного фолианта, исписанные от начала до конца мельчайшим почерком. Вот в этом-то фолианте законодатель и должен либо заполнять имеющиеся пробелы, либо, вычеркивая целые абзацы, аккуратно вписывать новые. Но так, чтобы строчки друг на друга не наезжали, чтобы соблюдался общий контекст и не путались листы. В противном случае разрушаются логика и архитектоника закона, он утрачивает свою самодостаточность, а вместе с ней и способность быть реализованным на практике. Для добросовестного правоприменителя он превращается в нескончаемый юридический лабиринт, для злонамеренного - в оправдание правового цинизма.
Особая осторожность требуется при работе со статьями, формулирующими понятия и определения. Утвердившаяся ныне практика непременно включать в тексты законов такие статьи облегчает задачи правоприменителей, позволяя понять аксиоматическую подоснову правового акта, освоить особенности его логики и семантики. Но эти же нормы, как правило, отлично выполняют роль индикатора качества. Чтобы узнать вкус вина, говорили древние, не обязательно выпить всю бочку. Так и в юридической сфере: чтобы определить качество законопроекта, бывает достаточно проанализировать текст статьи, дающей основные понятия и определения.
Есть такая норма и в законе о СМИ. По собственному опыту мы знаем, что статья 2 Средства массовой информации. Основные понятия является одной из самых сложных. На ней, как на фундаменте, держится вся конструкция нормативного акта и малейшая неточность в ее формулировках сразу дает обильные и опасные рефлексы на других статьях закона. К сожалению, авторы законопроекта решили подправить и ее.
Например, забыв о древнем правиле законотворчества - не определять неизвестное через неизвестное - авторы проекта решили в определении массовой информации заменить простой и четкий перечень (печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы) словом информация. При этом они не учли, что данный термин весьма многозначен. Информацию определяют не только через понятия "сведения", "сообщения", "данные", но и как "снятие неопределенности", и как отрицательную энтропию - негэнтропию (каков термин для правоприменителя?!). "Информация", научным образом определенная, пропорциональна удивлению, - замечает Дж.Коэн. Если подняв телефонную трубку, человек услышит "алло", это его не очень удивит. Если же вместо "алло" его внезапно ударит током, - вот это будет информация! Можно себе представить по аналогии массовую информацию, доставляемую посредством телевидения.
А в федеральном законе Об информации, информатизации и защите информации она выступает как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Спрашивается: статья в газете - это сведения, снятая неопределенность или все-таки сообщение, материал, содержащий сведения, которые, в свою очередь, снимают неопределенность в наших знаниях о том, что составляет предмет статьи? Кроме того, в другом месте законопроекта термин сведения используется в совершенно ином плане - в качестве атрибута заявления о регистрации СМИ. И главное, зачем нужна такая и многочисленные ей подобные поправки? Если, как утверждают авторы, они учитывают формулировки Законов РФ, принятых в последние годы, то делают это таким странным образом, что лишь усиливают путаницу, нанося тем самым непоправимый вред правовой системе.
С негодными средствами
С помощью, на первый взгляд, незначительных дополнений, авторы проекта пытаются распространить действие закона о СМИ на компьютерные сети типа Интернет. Но все это не более чем попытка с негодными средствами.
Во-первых, действующий закон изначально был сконструирован таким образом, чтобы не отставать от развития технических средств передачи информации. Именно поэтому в статье 2, определяющей основные понятия, говорится об иных сообщениях и материалах, иных формах периодического распространения массовой информации. Во-вторых, в законе есть специальная статья 24, которая позволяет его применять в отношении периодического распространения массовой информации через телекоммуникационные сети, в том числе передачи текстов и изображений, созданных с помощью компьютеров и хранящихся в их базах данных. Таким образом, то, что уже заложено в законе о СМИ, не противоречит никаким компьютерным реалиям и дает возможность нормально совершенствовать законодательство.
Наконец, в-третьих, широкое распространение новых информационных и коммуникационных технологий действительно порождает массу юридических проблем, касающихся правовой интерпретации киберпространства и сообщений в нем. По единодушному мнению ведущих мировых экспертов, решение этих проблем в терминах и рамках национальных законов о СМИ невозможно. Вот почему на повестке дня стоит формирование международно-правового инструментария и корреспондирующего ему национального законодательства, регулирующего деятельность юридических и физических лиц на информационных магистралях типа Интернет - с учетом их трансграничного характера.
Чтобы убедиться в бесперспективности идеи регулирования компьютерных сетей через изменение закона о СМИ, обратимся к конкретным статьям законопроекта. Авторы определяют компьютерную информацию как сообщения и материалы, распространяемые по компьютерным сетям, на магнитных либо магнито-оптических носителях. При этом они предлагают признать ее одновременно и средством массовой информации, и его продукцией.
Такая юридико-логическая головоломка имеет немало забавных следствий. Согласно закону, всякое СМИ, а значит и каждое сообщение, распространяемое по компьютерным сетям, должно быть зарегистрировано. Если оно не зарегистрировано, то за его распространение наступает административная ответственность по статье 1711Нарушение порядка изготовления и распространения продукции средства массовой информации Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Более того, если вы повторите свой деликт в течение года и со своего компьютера, включенного в Интернет, вновь пошлете сообщение, не зарегистрировав его предварительно в некоем федеральном органе исполнительной власти, то судья может не только наложить штраф, но и конфисковать ваш компьютер, а заодно и всю систему Интернета.
А как быть с компьютерными сообщениями, поступающими из-за рубежа? Следует ли их считать иностранными СМИ, для распространения которых требуется разрешение все того же федерального органа? И что делать, если такое сообщение все-таки проникнет без предварительного разрешения?
Еще вопрос: что делать с материалами, распространяемыми на магнитных либо магнито-оптических носителях, а проще говоря, с магнитофонными пленками и лазерными дисками? По смыслу законопроекта их тоже следует рассматривать как СМИ со всеми вытекающими отсюда последствиями.
До такого уровня тотального контроля над информацией не додумался даже Оруэлл. Как тут не вспомнить существовавшие некогда в нашей стране правила обязательной регистрации пишущих машинок.
Нельзя не учитывать и того, что применительно к компьютерам в законодательстве уже накопилось немало терминологической путаницы. Так, уже упоминавшийся закон Об информации, информатизации и защите информации использует термины: информационная система, средства вычислительной техники и связи, реализующие информационные процессы, и т.д. Закон РФ Об авторском праве и смежных правах говорит о программах для ЭВМ, объектном коде и пользователях сети. Действующий закон о СМИ в редакции от 19 июля 1995 г. толкует об информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов. Наконец, анализируемый законопроект предлагает ввести в оборот компьютерные сообщения, компьютерные сети, компьютерную информацию. Тем самым нарушается юридическая совместимость законов и приближается Большое вавилонское столпотворение в правоприменении.
Зачем просто, когда можно сложно
Многие из предложений, которые содержатся в анализируемом законопроекте, построены именно по этому принципу. Они, может быть, не всегда откровенно реакционны, но, в большинстве своем, объективно вредны, поскольку разрушают цельную структуру закона, ломают проверенные практикой правовые модели, учреждая на их месте химерические конструкции. Особую опасность представляет введение новых юридических терминов, не имеющих четкого правового смысла, вводящих в заблуждение как законодателя, так и правоприменителя. Попав в ткань закона, они подобно раковым клеткам неизбежно начинают множиться, и там, где раньше все было ясно и четко, появляются метастазы противоречий, в результате чего разрушается весь механизм правового регулирования.
Например, начиная с 1990 года, в нашем законодательстве о СМИ утвердился институт учредителя, то есть того юридического или физического лица, которое создало средство массовой информации. Тот факт, что в предшествовавшем советском законодательстве такой институт отсутствовал, помог многим журналистским коллективам освободиться от старых хозяев и самим стать учредителями своих газет и журналов.
Авторы законопроекта характеризуют этот институт как лишнее звено. Они предлагают исключить институт "учредителя СМИ" (тем более, что Гражданский кодекс использует это понятие в ином смысле) и ввести институт издателя (историческая традиция). По их мысли все просто: достаточно слово учреждение заменить словом регистрация, а слово "учредитель" в соответствующем падеже заменить словом "издатель" в соответствующем падеже. Как тут не вспомнить постулат Гроссмана Сложные проблемы всегда имеют простые, легкие для понимания, неправильные решения.
В результате, казалось бы, простой замены терминов происходит чреватая серьезными осложнениями подмена понятий. Например, в статье 1 появляется такая по меньшей мере странная формулировка: регистрация средств массовой информации... не подлежит ограничениям. По сути дела регистрация из процедуры превращается в субъективное право. Вот только чье? Регистрирующего органа? Тогда налицо оправдание административного произвола. Учредителя-издателя? Но в таком случае регистрация должна стать факультативной. Ясно, что подобная поправка, лишенная юридической логики, не имеет права на существование.
Теперь об учредителе, который якобы вообще не несет никакой ответственности за СМИ, не имеет никаких обязанностей, в том числе и финансовых, но обладает правами назначать главного редактора, прекращать или приостанавливать деятельность СМИ и т.д.. Достаточно внимательно прочитать текст действующего закона, в частности, статьи 14, 16, 18, 20, 22, 56, 60, чтобы убедиться в безосновательности подобных обвинений.
Действующий закон предусматривает достаточно четкую технологическую цепочку. Сначала гражданин, объединение граждан либо организация принимают решение о создании СМИ. Учредив его, они обращаются к уполномоченному государственному органу с заявлением о регистрации СМИ. Следующий шаг - создание редакции, которая осуществляет производство и выпуск средства массовой информации. Издатель обеспечивает производство продукции СМИ. Распространитель осуществляет ее распространение. Собственник имущества предоставляет его редакции для организации производственного процесса.
Главное, многое в этом пятиугольнике зависит от договорных отношений между учредителем, редакцией, издателем, распространителем, собственником имущества редакции. Такая гибкая модель правового регулирования, основанная на свободе договора (статья 154 Гражданского кодекса), была избрана ввиду большого разнообразия существующих в сфере массовой информации типичных ситуаций. Одно дело, когда редакция является предприятием, другое - некоммерческой организацией, третье - отделом в издательстве или НИИ и т.д. Вот почему закон допускает, что учредитель может выступать одновременно в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции, причем, в любой комбинации.
Авторы проекта предлагают свести всю многомерную геометрию закона к элементарному треугольнику, назначив издателя учредителем и собственником средства массовой информации. Правда, решив придумать, собственником чего именно, является собственник СМИ, они создали путаницу почище той, с которой столкнулась Алиса в зазеркалье. Видимо, они забыли, что под средством массовой информации закон - как в существующей, так и в предлагаемой ими редакции - понимает форму периодического распространения массовой информации. Получается неизвестный юридической науке институт собственника формы, сильно напоминающий историю с улыбкой чеширского кота, когда форма есть, а субстанции нет.
С отсутствием субстанции авторы проекта столкнулись и в том случае, когда объявили издателя собственником средства массовой информации, то есть собственником средств его индивидуализации (название, логотип, фирменный знак и т.п.), и продукции данного средства массовой информации. Интересная получается картина. Вкладывая деньги в развитие радио, телевидения, газет и журналов, инвестор приобретает лишь долю в названии и часть товарного знака. По этой конструкции получается, что тот, кто располагает 33 процентами капитала в газете Век имеет право только на одну букву в названии. Что это как не подготовка юридической базы для передела собственности в сфере массовой информации?
Действующий закон, напротив, вполне удовлетворительно стыкуется с положениями Гражданского кодекса в вопросе о собственности на СМИ. Если редакция организована в форме предприятия, то как объект гражданских прав она представляет собой имущественный комплекс, в состав которого, помимо прочего, входят и продукция данного СМИ, и права на обозначения, индивидуализирующие редакцию и продукцию.
Кроме того, ликвидировав учредителя и заменив его издателем, которым может быть лишь юридическое лицо либо гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, авторы тем самым усекают действие Конституции РФ. По их формуле право на свободу информации оказывается зарезервированным исключительно за предпринимателями и организациями, имеющими обособленное имущество. Даже объединения граждан (трудовые и журналистские коллективы, общественные советы и т.д.) оказываются лишенцами. Получается, что одно из важнейших политических прав будет отныне принадлежать только тем, в чьих руках деньги. Подобная новелла, сильно отдающая ограничением прав человека по имущественному признаку, была бы понятна на ранних стадиях развития капитализма где-нибудь в 18 или 19 веках. Но на пороге третьего тысячелетия...
И еще одно следствие из задуманной авторами законопроекта реформы. Если собственником СМИ может быть только издатель, то, например, правительству, придется либо так или иначе избавиться от Российской газеты, либо получить лицензию на издательскую деятельность и организовать деятельность по выпуску и распространению средства массовой информации (кстати, выпуск в свет по проекту равнозначен передаче в тиражирование). Возможен и промежуточный вариант: передача газеты тому издательству, в котором она печатается. Но в этом случае ее выпуск в любой момент может быть приостановлен или прекращен решением директора издательства.
В аналогичной ситуации окажутся все без исключения органы государственной власти и местного самоуправления, являющиеся сегодня учредителями СМИ. Причем, как правило, эти СМИ учреждались совсем не ради извлечения прибыли. Будучи отпущены в вольное плавание, они уже через несколько месяцев окажутся на финансовом дне. Впрочем, может быть, сверхзадача законопроекта именно в этом и состоит.
Меж двух монополий
Одной из важнейших своих задач авторы проекта объявляют установку барьеров на пути монополизации СМИ. Действительно, концентрация средств массовой информации в одних руках реально угрожает свободе и независимости прессы. Но, чтобы побороть зло, мало его назвать и объявить злом: нужно найти действенные средства его нейтрализации или, для начала, минимизации ущерба. Те антимонопольные нормы, что содержались в нашем инициативном авторском проекте, были отвергнуты депутатами в 1991 году на том основании, что нормы антимонопольного законодательства нельзя запихивать куда попало. И это, наверное, справедливо.
Однако российские парламентарии второй половины 90-х годов, оказывается, не разделяют взгляды своих предшественников. Они убеждены, что проблему можно снять с помощью трех запретов.
Запрет первый: нельзя владеть лицензией на вещание и одновременно быть издателем ежедневной массовой газеты, распространяемой на той же территории. Такая мера напоминает строительство ворот в отсутствие забора: ведь ничто не мешает владельцу телекомпании создать дочернюю фирму, которая будет издателем газеты.
Запрет второй: в одних руках не может быть две и более лицензии на теле- или радиовещание на одной территория. Вроде бы мера хорошая, но, с одной стороны, она легко обходится по вышеуказанной дочерней модели, а с другой, означает неизбежное отчуждение тех электронных СМИ, которые сегодня еще сохраняются в руках государства. В чьи руки попадут эти СМИ - криминалитета, монополий, Бог весть, - да и выживут ли они вообще? Таким образом, цель, которую ставят или прокламируют авторы проекта, не достигается, а последствия катастрофические.
Запрет третий: монополисты на рынке товаров и услуг, финансовые, финансово-промышленные группы, банки и объединения банков не могут быть владельцами лицензий на теле или радиовещание, издателями массовых периодических печатных изданий, а также владеть пакетами акций СМИ, позволяющими контролировать принятие управляющих решений. Помимо того, что в этой формуле немало терминов крайне туманного содержания и не устранена опасность дочерней модели, главный ее недостаток в том, что она бьет мимо цели: хотели насолить жирным котам, а обездолили тех, кто нищ, как церковная крыса.
Разумеется, происходящие в обществе процессы концентрации капитала не могли не коснуться средств массовой информации. Пресса в полном смысле слова разделила судьбу своего народа, своей страны. В обстановке формирования олигархического капитала не следует удивляться тому, что олигополии правят бал и в сфере массовой информации.
Авторы законопроекта хотят воспрепятствовать крупному капиталу владеть средствами информации. Более того, они устанавливают 10-процентный потолок для иностранного капитала, что на деле означает запрет иностранных инвестиций. Но, во-первых, предлагаемые методы не эффективны, а во-вторых, разлучение прессы с источниками финансирования будет означать ее неминуемую скорую кончину. И тезис бедность не порок вряд ли будет достаточным утешением для безработных журналистов. Но здесь просматривается тайный замысел: тот, кто положил зубы на полку, уже не станет их скалить на власть придержащих. И если независимые СМИ будут ликвидированы как класс, то дальше ничто не помешает подкармливать оставшихся из государственного бюджета, соразмеряя размер пайки с уровнем лояльности.
Правда, возможен и другой сценарий: если отечественные СМИ вымрут, то откроется простор для экспансии зарубежных средств информации - невзирая на запреты и предписания. Интересно, догадываются ли авторы проекта, что объективно выступают в роли прислужников иностранного капитала?
Без вины виноватые
Итак, согласно проекту, на смену учредителю приходит издатель-собственник, а круг субъектов, правомочных создавать СМИ, резко сокращается. Напротив, резко расширяется арсенал средств удушения газет, журналов, телерадиокомпаний и т.д.
Если действующий закон знает только одно основание для приостановления деятельности СМИ в судебном порядке (необходимость обеспечения иска), то авторы проекта предлагают девять. Среди них: отказ выполнить решение суда о публикации опровержения; повторное нарушение порядка публикации опровержений или выходных данных либо права автора на тайну псевдонима; повторное злоупотребление правами журналиста и т.д. По этим же основаниям, в случае рецидива, можно в судебном порядке прекратить деятельность СМИ вообще (в действующем законе таких оснований только два: неоднократные злоупотребления свободой массовой информации или неисполнение решения суда о приостановлении деятельности СМИ).
Конечно, можно оправдать авторов проекта тем, что они хотели через ужесточение санкций добиться соблюдения требований закона. Но зачем же доходить до абсурда и изобретать велосипед местного значения? Например, Гражданским процессуальным кодексом предусмотрены меры принудительного исполнения решения суда. И для законодателя не имеет значения, о чем состоялось судебное решение: о публикации опровержения, о присуждении алиментов или о восстановлении на работе. Порядок общий: обращение взыскания на имущество должника, изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов и т.д. На случай злостного неисполнения решения суда есть статья 315 Уголовного кодекса, предусматривающая даже лишение свободы сроком до двух лет. Но никаких особых исключений для прессы не предусмотрено.
То же можно сказать и о других заложенных в проект основаниях приостановления и прекращения деятельности СМИ. Некоторые из этих деликтов влекут административную ответственность (нарушение порядка объявления выходных данных), другие - материальную (возмещение морального вреда в случае нарушения права автора на имя), третьи - уголовную или дисциплинарную (злоупотребление правами журналиста). При этом примем во внимание неколебимый со времен Древнего Рима принцип не дважды - за то же, нашедший отражение и в действующей российской Конституции.
Нам могут возразить: Гражданский кодекс предусматривает возможность ликвидации юридического лица по решению суда в случае осуществления деятельности с неоднократными или грубыми нарушениями закона. Но элементарный юридический здравый смысл убеждает: санкция всегда должна быть соразмерна деликту и лежать с ним в одной правовой плоскости. Ведь никому же не придет в голову закрывать завод по причине незаконного увольнения работника или уклонения от уплаты таможенных платежей - даже в случае неоднократности.
Не меньшее удивление вызывает предложение авторов проекта предоставить прокуратуре и любому заинтересованному лицу право требовать через суд закрытия СМИ. Получается парадоксальная демократия наизнанку. Если для создания СМИ нужно быть дееспособным гражданином не моложе 18 лет, зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя (иностранцев и лиц без гражданства, даже постоянно проживающих в России, просят не беспокоиться), то для предъявления требования о закрытии СМИ таких ограничений не существует. Иными словами, формируется неизвестное мировой практике право человека, да и вообще любого заинтересованного лица, требовать приостановления или прекращения деятельности средства массовой информации. Поэтому юридически вполне возможной становится ситуация, когда, скажем, организация Аум сенрике сможет в судебном порядке потребовать закрытия Российской газеты за нарушение порядка публикации опровержений или выходных данных.
И еще. Знакомясь с проектом, не можешь отделаться от ощущения, что попал в зазеркалье, где привычные статьи, нацеленные на обеспечение свободы информации, сохранив названия, приобретают нередко противоположный смысл. Так случилось со статьей о недопустимости цензуры. Формулировка проекта чуть-чуть отступает от имеющейся в законе. Но это чуть-чуть имеет принципиальное значение. Если закон приводит исчерпывающий перечень потенциальных цензоров, закрывая все лазейки для их воссоздания в любом обличии, то законопроект предлагает запретить цензуру лишь со стороны должностных лиц. Тем самым цензура со стороны государственных органов, учреждений, организаций, в том числе и негосударственных, становится допустимой. И если проект станет законом, ничто не помешает наблюдательным советам на телевидении, как и всевозможным другим коллегиальным органам цензуровать вдоль и поперек.
Но не стоит забывать, что свобода информации настолько важна для мирового сообщества, что стала предметом международных пактов и конвенций о правах человека. Ее современная правовая интерпретация дается в решениях авторитетных международных судебных органов. Поэтому любые попытки ограничить право человека свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом не только нарушает статью 29 Конституции РФ, но и вступает в противоречие с международными обязательствами нашей страны.
Конечно, мы проанализировали здесь не все положения законопроекта. Может быть даже, не самые главные, но объективно вредные. И два вывода общего характера на будущее. Первый: низкое качество законов отнюдь не всегда является следствием межфракционной политической борьбы, но всегда плодит юридические коллизии, препятствующие становлению нормальной практики правоприменения. Второй: испортить закон легко - было бы желание и властные полномочия,- усовершенствовать трудно, но обратить вспять невозможно.
В Правовом управлении Государственной Думы также сделали анализ законопроекта. Заключение, подписанное начальником отдела правовой экспертизы законопроектов по гражданскому законодательству и природопользованию Т.А.Пуловой, содержит 22 (!) замечания в связи с "явными противоречиями с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ", другими законами. И хотя пояснительная записка к проекту утверждает, что "все замечания Правового управления учтены в представленном тексте законопроекта", это далеко от истины. Так не лучше ли смирить гордыню и оставить закон о средствах массовой информации в покое?